Informe ENS: Acuerdo laboral Obama-Santos se queda a mitad de camino

¿Cómo va la implementación del Plan de Acción Laboral? Balance cuantitativo y cualitativo

—Completo informe de la ENS—

Hoy martes 7 de abril de 2015 se cumplen 4 años del Plan de Acción sobre Derechos Laborales (PAL), acordado entre los gobiernos de Colombia y Estados Unidos en el marco del TLC entre ambos países. Es por tanto una ocasión propicia para revisar en conjunto las medidas que se adoptaron y la manera como que se aplicaron, los efectos que han generado y la información que se ha producido sobre la implementación de este histórico y trascendental acuerdo.

Para esta ocasión la Escuela Nacional Sindical elaboró un completo informe que comprende 4 capítulos, que puede leer en el enlace: http://goo.gl/c3qV71

El primer capítulo es una evaluación cuantitativa de los avances en 3 aspectos: implementación, efectos e información, valorados en una escala de 1 a 3 (bajo, medio, alto). El segundo capítulo es una aproximación de corte cualitativo, describe y analiza cada uno de los 10 temas y de las 37 medidas que se acordaron en el PAL. El tercero evalúa los efectos del PAL en los 5 sectores priorizados: puertos, azúcar, flores, palma y minería. Y el último capítulo recoge las apreciaciones de los presidentes de 4 centrales sindicales: CUT, CGT, CTC de Colombia, y la AFL-CIO de Estados Unidos.

El Ministerio de Trabajo de Colombia, en su “Informe de cumplimiento plan de acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales“, difundido en octubre de 2014, recoge en buena medida el conjunto de acciones realizadas. Sin embargo, no es completo y preciso en términos de los efectos producidos, y por tanto no considera adecuadamente los retos pendientes.

Los Departamentos de Trabajo y de Comercio de Estados Unidos también realizaron un informe, publicado en febrero de 2015, en el cual reseña de manera muy completa los logros y los retos, al tiempo que sugiere la necesidad de esfuerzos adicionales para lograr los objetivos subyacentes del PAL.

En cada uno de los capítulos del informe de la ENS  se aprecia que el PAL aún no se ha terminado de implementar, sus efectos distan de los objetivos iniciales, y la información disponible sobre su desarrollo no es completa y detallada. Si bien da cuenta de algunos logros importantes, está pendiente la implementación algunas de las medidas más trascendentales previstas en el Plan.

En su valoración cuantitativa, el desarrollo del PAL obtiene una calificación de 1.5 sobre 3, lo que indica que está todavía a mitad de camino; valoración con la cual coinciden los presidentes de las centrales sindicales, quienes quizás darían una menor calificación dadas las grandes expectativas que generó la adopción del PAL.

El informe no solo es importante por descifrar el grado de cumplimiento del PAL, sino que también señala los obstáculos y las lógicas que han impedido su plena implementación. Así busca contribuir a que organizaciones sindicales, gobierno y empresarios puedan sostener un diálogo fructífero en pos de definir las estrategias y acciones necesarias para el logro del propósito que inspiró el PAL: el fortalecimiento de la institucionalidad pública para la garantía de los derechos laborales y sindicales en el país.

Conclusiones y recomendaciones

Una primera conclusión es que la falta de voluntad política del alto gobierno para aplicar a fondo las medidas del PAL, ha impedido que se produzcan los efectos esperados.

La hipótesis con que se construyó el PAL contaba con tres pilares. De un lado, el gobierno colombiano adoptaría e implementaría en términos precisos un conjunto de medidas; de otro lado, la OIT prestaría asistencia técnica para el diseño y la implementación de dichas medidas; y los trabajadores y sus organizaciones sindicales demandarían el cumplimento de dichas medidas. De esa manera se producirían los cambios que buscaba el PAL: mayor control a la defraudación de derechos laborales, reducción significativa de la intermediación ilegal y por tanto muchos más trabajadores con vinculación laboral directa, más protección para los sindicalistas en riesgo, más y mejores investigación judicial para romper la impunidad de los crímenes cometidos contra sindicalistas, y por ende muchos menos hechos de violencia contra éstos y mayores garantías para el ejercicio de la libertad sindical, todo soportado por un significativo fortalecimiento de las instituciones públicas encargadas de implementar las medidas.

Tanto en la evaluación cuantitativa como en la cualitativa se observa que en su gran mayoría las medidas comprometidas fueron adoptadas por el gobierno, pero en su implementación casi todas presentan dificultades. La OIT prestó asesoría técnica, formuló manuales y realizó capacitación a un número muy amplio de inspectores fiscales, y los trabajadores y sus organizaciones sindicales formularon y presentaron cientos de denuncias y querellas esperanzados en obtener una pronta y efectiva respuesta estatal. Pero cuando revisamos los efectos en términos de cambios producidos en la realidad, solo podemos valorarlos como marginales. Tenemos que concluir que no se han logrado impactos significativos en los propósitos del PAL.

Sin duda la hipótesis con la que se construyó el PAL obedecía a una lógica virtuosa, y casi todos los supuestos se cumplieron, pero los cambios no se dieron. ¿Qué fallo? ¿Qué falto considerar? Dar respuesta a este interrogante es vital para identificar los retos que tiene la implementación exitosa del PAL.

En primer lugar, las medidas adoptadas no modificaron políticas públicas, y por tanto se permitió que, ante una prohibición, rápidamente surgiera una alternativa. Fue lo que ocurrió con la prohibición de la intermediación laboral por parte de las cooperativas de trabajo asociado (CTA), que indujo la proliferación de otras figuras para realizar intermediación laboral ilegal, como las SAS, fundaciones, contratos sindicales. Es decir, no se diseñó una política frente a la intermediación ilegal.

Igual ocurrió con la penalización del uso antisindical de los pactos colectivos. No solo no se ha sancionado a ninguna empresa por estas prácticas (ni penal, ni administrativamente), sino que se han venido sustituyendo los pactos colectivos por planes individuales de beneficios que materialmente son similares, pero que jurídicamente aún no es posible sancionar.

Del mismo modo podemos afirmar que el importante fortalecimiento de la Fiscalía General de la Nación, en términos de fiscales e investigadores dedicados exclusivamente a investigar crímenes contra sindicalistas, no implicó un cambio en el enfoque y en la metodología de investigación, y por ello los resultados siguen siendo muy limitados.

Por otro lado, el efecto disuasorio de las penas de prisión y las multas no se ha producido. Hasta ahora no se ha sancionado a nadie por violación del artículo 200 del Código Penal, las multas impuestas por intermediación ilegal no son cobradas de manera efectiva, y las cientos de querellas presentadas por las organizaciones sindicales por intermediación ilegal y uso ilegal de pactos colectivos no se han tramitado diligentemente. En suma, no se propiciado el escenario adecuado para incentivar los acuerdos de formalización, y mucho menos para que otros empresarios corrijan sus conductas.

Asimismo, la ampliación de la capacidad del Ministerio y de la Fiscalía no se ha acompañado del diseño de innovadoras metodologías de trabajo que permitan avanzar en las investigaciones. Del Ministerio de Trabajo se esperaba que contara con un grupo significativo de inspectores especializados, que obrarían de manera contundente en los sectores priorizados y en los grandes casos presentados por las organizaciones sindicales. Y de la Fiscalía esperábamos que en diálogo con las organizaciones sindicales identificara todos los casos a investigar, y buscara comprender las diferentes lógicas de la violencia a fin de poder diseñar una metodología y un plan para superar la impunidad. Nada de esto ocurrió, más recursos y personal no han significado mayor eficacia y prontitud.

Vistas las anteriores razones en conjunto, la conclusión es que al PAL le ha faltado voluntad política de parte del alto gobierno. Faltó esta voluntad al momento de adoptar las medidas, que en su mayoría no fueron consultadas con las organizaciones sindicales. Algunas de esas medidas nunca se implementaron, en muchas su implementación se congeló, y varias incluso han implicado retrocesos. Falto voluntad para diseñar estrategias que impidan que se malogren los propósitos del PAL, para analizar de manera tranquila y detallada, a partir de información de calidad,  los avances y limitaciones en la implementación del PAL. Y sobre todo faltó voluntad política para reconocer que si bien se han cimentado importantes temas, el camino apenas se empieza a recorrer. 

Lo impactos no marcan tendencia al cambio en sectores priorizados

Como se dijo atrás, las medidas implementadas en el PAL no han logrado mejorar los índices de formalidad laboral, ni han disminuido las prácticas de intermediación laboral, ni mucho menos han servido para impedir miles de actos de discriminación antisindical, como tampoco han generado cambios en la grave impunidad de los crímenes cometidos contra los sindicalistas.

Si bien no se esperaba que la implementación del PAL modificará de manera inmediata la grave e histórica situación laboral y sindical, si era de esperar que una tendencia de cambio se generara en los sectores priorizados, que son puertos, azúcar, flores, palma y minería.

Lo real es que luego de 4 cuatro años, el Ministerio de Trabajo no ha logrado focalizar su acción en estos sectores. Un indicio de ello es que apenas el 8% de las sanciones impuestas por el Ministerio de Trabajo ha recaído en estos sectores; sanciones que además no logran ser recaudadas y, lo más preocupante: no han propiciado la celebración de un número considerable de acuerdos de formalización. Apenas menos de 1.500 trabajadores han sido beneficiados con un vínculo laboral directo por vía de estos acuerdos. Los pocos casos de éxito en materia de formalización han obedecido a la acción de las organizaciones sindicales, como ha ocurrido de manera marginal en los sectores palmero, portuario y minero, y de manera importante en el sector azucarero.

Los efectos en estos 4 años son similares en todos los sectores. La intermediación laboral ilegal sigue en el mismo nivel, pues se presentó una masiva mutación de esta práctica. Anteriormente la intermediación la hacían las CTA, hoy se hace mediante las Sociedades por Acciones Simplificadas (SAS), por fundaciones y por los contratos sindicales. Y en algunos casos se intensificó la discriminación a trabajadores sindicalizados, no renovando sus contratos y dificultando aún más su posibilidad de organizarse para reivindicar sus derechos.

Cuál ha sido la conducta y el desempeño de los diferentes actores

De cara a la implementación del PAL la conducta de los diferentes actores ha sido diversa, y será necesario generar acciones para buscar alinear la voluntad de todos hacia los propósitos incluidos en el PAL.

Las organizaciones sindicales, a pesar de la inicial desconfianza e incluso temor, se han dedicado en los últimos años a buscar organizar a los trabajadores tercerizados, a defenderse de todos los actos de discriminación antisindical a que son sometidos por las empresas, a denunciar ante la Fiscalía, a presentar querellas ante el Ministerio de Trabajo, y a generar protestas y, en los casos en que ha sido posible, a negociar y llegar a acuerdos para formalizar y vincular laboralmente a los trabajadores. Todas acciones encuadradas en una estrategia de exigibilidad de las nuevas normas y procedimientos que se generaron con ocasión del PAL. Y los resultados en casi todos los casos han sido frustrantes. Hay algunos casos significativos, muy marginales aún, como el de los corteros de caña, que no han estado exentos de dificultades y riesgos.

Es decir, los trabajadores y sus organizaciones sindicales entendieron las posibilidades que ofrecía la implementación del PAL y actuaron demandando lo que por tantos años han aspirado: contar con un contrato de trabajo y con la posibilidad de afiliarse a una organización sindical sin riesgos para la vida y el empleo.

La OIT, a través del programa de asistencia técnica acordado con el gobierno de Colombia, ha cumplido sin duda un papel destacable. Sus esfuerzos los ha centrado en mejorar la capacidad de las instituciones para resolver de manera eficaz las demandas de protección de los derechos laborales y sindicales, y sus reportes señalan que centenares de servidores públicos cuentan hoy con manuales y capacitación específica en los temas prioritarios para la implementación del PAL. Esa es la opinión generalizada acerca del papel de la OIT, y se espera que esta asistencia técnica continúe y se refuerce en otros temas que los órganos de control de la OIT han recomendado para Colombia.

Del lado de las empresas hay que señalar que muy pocas han actuado sin que medie la acción del Estado. Han entendido el mensaje político del momento: establecer relaciones laborales con contratos de trabajo, reconociendo el derecho de asociación sindical y negociación colectiva de sus trabajadores. Otras empresas aceptaron acuerdos con sindicatos para vincular directamente a los trabajadores, eso después de grandes esfuerzos que implicaron huelgas, amenazas, lesiones, detenciones, denuncias y largos trámites legales. Pero la gran mayoría de las empresas se viene adaptando a las prohibiciones, recurriendo a figuras como empresas de servicios temporales, planes individuales de beneficios, contratos sindicales, porque han calculado que la respuesta del Estado es muy débil. Y unas cuantas empresas continúan resistiéndose a los cambios, como ocurre de manera generalizada en el sector portuario y en el de palma africana, a pesar de que el Estado cuenta con importantes instrumentos para sancionar e incluso presionar (en el caso de los puertos con los contratos de concesión  y en el caso de la palma con los subsidios).

De parte de las instituciones públicas la conducta ha variado con el tiempo.  En los primeros meses del PAL fue evidente la voluntad y las acciones de parte de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, con el tiempo esa voluntad se ha diluido, y al día de hoy se aprecia una ausencia casi total en la implementación. En el caso del Ministerio del Trabajo, su conducta ha estado signada por el afán de lograr una aprobación, no tanto por producir los cambios. Sus informes desde los primeros meses han insistido en que el PAL está cumplido.

La implementación del PAL a mitad de camino

Cuando realizamos la evaluación cuantitativa del avance del PAL, nuestra calificación es de 1.5 en una escala de 1 a 3,  es decir, está a mitad de camino. Que no es poco, pero tampoco es suficiente. Los esfuerzos realizados por el Estado, las organizaciones sindicales, la OIT, etc., no deben dilapidarse. El balance señala que es necesario y posible seguir trabajando para obtener los resultados del PAL.

En la evaluación de los tres aspectos claves (implementación, efectos e información), la implementación obtiene 2.13, la información 1.43, y los efectos 1.24. Es decir, se han tomado casi todos las medidas, pero su aplicación, y por tanto los efectos, no avanzan de manera significativa. Lo otro es que la información sobre el PAL no es completa y detallada, lo que impide un diálogo para mejorar su implementación.

La medida que mejor valoración tiene es la relacionada con los mecanismos de mediación de conflictos: 2.65, muy influida por el importante papel que ha cumplido el CETCOIT. Y la segunda medida con mejor valoración es la asistencia técnica de la OIT: 2.5, muy relacionadas con la anterior. Le sigue la creación del Ministerio de Trabajo, con 2.1.

Las medidas peor valoradas, sin duda por sus marginales resultados, son la modificación del artículo 200 del Código Penal (0.65), el control al uso ilegal de los pactos colectivos (0.8), y el control a la intermediación ilegal (1.34).

Vale la pena persistir para lograr cabal implementación del PAL

Los objetivos que subyacen en el PAL fueron, han sido y siguen siendo muy importantes, vale la pena continuar trabajando para lograr su cabal implementación y por ello es necesario asumir los retos. El primero es descongelar su implementación, y para hacerlo debe reconocerse que no se ha culminado la labor, que nuevos esfuerzos son necesarios, dar muestras de voluntad política para construir las políticas públicas que aseguren los resultados.

Un renovado compromiso político con el PAL debería expresarse con la inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo de metas más ambiciosas en formalización laboral, fortalecimiento de la inspección laboral y protección de la libertad sindical.

Para darle una nueva dinámica al PAL será vital mejorar la información sobre sus avances y limitaciones y abrir espacios para dialogar sobre cuáles pueden ser las mejores acciones que le den ritmo a la implementación.

Se debe continuar con la asistencia técnica de la OIT, y reforzar su papel en la adecuación de la legislación y la práctica a las recomendaciones de los órganos de control de la OIT, y en especial para darle cumplimiento a las conclusiones de la Misión de Alto Nivel de la OIT de febrero de 2011.

Hay que darle prioridad al trámite y solución efectiva a las denuncias penales, y a las querellas presentadas por las organizaciones sindicales; construir planes integrales específicos de inspección y acompañamiento en cada uno de los sectores priorizados, que permitan el logro de acuerdos de formalización en estos sectores en consulta con las organizaciones sindicales.

Se debe continuar con el fortalecimiento de la inspección del trabajo, y en particular acoger las observaciones que la Comisión de Expertos de la OIT ha señalado para el cumplimiento del Convenio 81. Asimismo culminar con la adopción de las medidas legislativas necesarias para impedir que se continúe realizando intermediación ilegal a través de figuras diferentes a las CTA.

Retomar el diálogo entre la Fiscalía General de la Nación y las organizaciones sindicales para identificar los casos a investigar, las lógicas de la violencia antisindical y construir una metodología más efectiva para la superación de la impunidad.

Publicado 7 de marzo de 2015.